基于不同主体的招标采购信用体系建设研究

　　作者：安徽公共资源交易集团有限公司 韩东亚

　　信用作为现代市场经济发展的根基，对维护现代经济体系起到了至关重要的保障作用。目前，在招标采购中仍然存在着招标单位、投标单位、招标代理机构、评标委员会、监管部门等各类主体的失信行为，亟待深入研究和有效解决。加快社会信用体系建设，则能准确记录社会主体的信用状况，揭示不同主体的信用等次，防范可能发生的信用风险，从而构建一个良好发展的市场环境。本文分析了招标采购信用建设情况，内容涵盖工程建设、政府采购、公共资源交易等多个方面，发现各主体不可避免的存在不合规行为，尤其表现为诚信意识淡薄、失信问题凸显。研究建议招标采购信用体系的构建要营造开放有序的市场环境，健全市场守信激励和失信惩戒机制，构建市场信用评价机制，充分发挥电子信息技术在招标投标中的积极作用。

　　一、招标采购信用建设亟待加强

　　随着2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》以来，“守信激励，失信惩戒”的原则逐渐推广至各个领域。2019年，国家有关部门又出台了多项招标采购信用建设文件，内容涵盖工程建设、政府采购、公共资源交易等多个方面，不断推动和促进招标采购领域的信用建设。

　　在工程建设方面，国务院办公厅印发了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，明确强调了信用监管的导向性，并以重点监管为辅助。同时，意见还对作为中介方提供服务的招标代理机构做了进一步规范。住房和城乡建设部等部门在《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》中提出，招标单位到期应按规定退还投标保证金及银行同期存款利息，以保证投标单位正当权益。

　　在政府采购方面，科技部公布《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，以诚信状况衡量单位作为招标主体是否能获得一定自主权，如优化采购流程、缩短采购周期、灵活采购方式等。财政部发布《关于加强国家统一的会计制度贯彻实施工作的指导意见》，旨在加强对会计人员、会计中介等相关信用服务机构的管理力度。通过建立全国信用信息共享平台，提高失信惩戒的覆盖广度。

　　在公共资源交易方面，国家发展改革委出台的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》着重阐述了有关统一全国公共资源交易信用标准的内容，意在汇聚不同市场主体的信用信息，从而更好的利用信息资源价值。国家发展改革委办公厅分享了浙江省和广州市在整合公共资源交易平台中信用建设的系列做法。当地有关部门通过编制综合信用指数和使用互联网信用产品，建立了对投标单位信用评级的动态调整。

　　除上述招标采购信用建设文件外，为进一步加强对招标采购从业人员的规范化管理，2020年5月，中国招标投标协会分别对专业技术能力评价初级、中级招采人员测试工作开展情况和新增测试内容做出说明，以紧跟招标采购行业发展，督促从业人员持续学习，提高履约守信意识和风险防范意识。

　　二、招标采购信用风险分析

　　招标采购应当在一种规范和约束的监督管理体制下开展，但各主体不可避免的存在不合规行为，尤其表现为诚信意识淡薄、失信问题凸显。由于现行的法律法规和相关制度规定还存在需要补充完善的地方，客观上为不同参与主体创造了可乘之机，导致招标采购中不诚信现象屡屡发生。

　　例如，招标单位可以通过“拆包”手段避免项目进场交易，以此规避招标，或是选派“业主评委”在评标现场干预专家评标，未能达到其目的时甚至故意废标;投标单位通过权钱贿赂、资质挂靠、围标串标等手段谋取中标，进而将项目层层转包或者分包以实现自我利益最大化;招标代理机构作为第三方中介滥用代理权力，包括故意设置项目报名门槛、修改招标文件、泄漏招标信息等失信行为;评标委员会的一些评委徇私舞弊，表现为不回避敏感信息、私下接触投标单位、拖延评标时间以赚取更高报酬;监管部门也存在着监督力度不够大、违规问责不够多、处罚力度不够强等问题。上述现象及其它不诚信情况的发生，都不利于招标采购信用体系的建设，等等。

　　再比如，在某些建设工程施工项目开标中，还存在着不少招标采购细节问题，值得商榷，亟待优化和完善。第一，“技术评分最低标价法”分三个阶段进行，但在第二阶段未设置更为合理的技术文件入围得分标准，导致信用评价较差、技术能力薄弱的投标单位入围，最终中标。第二，在“综合评分法”中，工程总承包项目和其他适用综合评分的项目价格分权重占比远远高于信用评价和其他客观分评审因素权重，导致恶性的价格竞争。第三，信用评价得分在招标采购中尚未完全推行和应用，各投标单位信用评价分难以明晰，不能有效确保公平。

　　三、着力构建招标采购信用体系

　　（一）营造开放有序的市场环境

　　2019年10月，国务院发布的《优化营商环境条例》提出，要创新营造市场公平竞争机制。构建统一开放的市场体系有利于打破资源垄断和进入壁垒，进而实现要素自由流动，提高资源配置效率和利用效益，最终使市场真正成为资源配置的决定性因素。首先，政府一方面应通过简政放权，保障市场不同主体自主公平交易的权利;另一方面也应加强规范监管，约束其履行履约守信的法律责任，从而形成不同主体市场资格、权利和法律责任的统一。其次，有关部门应逐步完善招标投标制度，废除限制市场充分竞争的招标条件，不得故意抬高投标单位资质等级要求，设置不符合项目实际情况的业绩和奖项要求。最后，招标采购各主体应当依法合规行使相应的交易权利，同时受监管部门监督，对交易结果承担相应的法律责任。2020年1月，合肥市政府印发了《合肥市公共资源交易项目交易方式管理规定》，提出了在市属建设工程、政府采购、资产交易等项目中，招标单位应依法自主选择招标采购方式，招标代理机构应依法编制招标文件，评标专家应客观公正评审投标单位响应文件等详细要求。

　　（二）健全市场守信激励和失信惩戒机制

　　在招标采购项目实务中，还存在着“重惩戒、轻激励”的现象，在新型监管机制的要求下，信用激励和惩戒在项目全过程中发挥着日益重要的作用。首先，针对不同失信主体，应当建立失信行为信息共享平台，通过多部门联合惩戒加强威慑力和影响力。通过黑名单制度，加大对被“拉黑”失信主体的监管检查频次;通过失信行为公示制度，限制责任主体参与公共资源交易和享受相关政策优惠，并提高项目保证金比例予以惩罚。其次，应当加大对守信主体联合激励的力度，包括社会信用奖励和招标采购奖励。在社会信用方面，可以让受奖励单位在政府部门进行行政审批、资质升级上获得重点扶持;使受奖励个人在征信查询、信贷办理、评优评先上享有便利。在招标采购方面，可以建立守信主体诚信档案，根据信用等级的高低设置相应的奖励措施，促进守信主体从第一次进入招标采购市场的“白名单”积极向“红名单”转变，使其真正受益。

　　（三）构建市场信用评价机制

　　信用评价机制和信用激励惩戒机制相辅相成，是确保招标采购信用体系具备可操作性的关键因素。首先，应设计科学合理的信用评价指标体系，针对不同市场主体和不同项目类型分别设置评价内容，并形成量化评判标准。以安徽合肥公共资源交易中心为例，该中心制定了对招标代理机构及从业人员的信用评价管理办法。为提高交易平台系统运行效率，减少失信问题产生，该中心对误操作系统和数据填报错误行为采取了加大扣减信用评价计分力度的措施。其次，应统一区域范围内的信用评价要求，扩大信用评价机制应用范围，强化信用评价结果对市场主体在招标投标、行政许可、评优评先等活动中的应用，支持信用良好、综合实力强的市场主体参与招标采购项目。目前，合肥市已经将企业的信用评价运用到评审办法中，率先在公路、水利项目中使用，并取得良好效果。

　　（四）充分发挥数字技术在招标投标中的积极作用

　　2020年伊始，新冠肺炎疫情的发生使得招标采购行业面临巨大挑战，因线下进场交易受限，客观上促进了在线业务的快速发展，而这离不开数字技术的运用。进一步扩大数字化招标投标的使用范围、提高使用效率，对增强招标采购市场不同主体信用意识、规范信用行为有着显著的积极影响。首先，通过使用数字化交易系统运营平台，可以确保投标文件的保密性、解密程序的规范性和评审过程的系统性，避免受到投标单位、招标代理机构和评标委员会的人为干预。其次，数字化招标投标更能有效规避招标代理机构的失信行为，从技术上降低了其违规操作的可能性，进而逐步提高从业人员的信用意识和服务水平。