让框架协议采购真正成为一种有效的制度供给

　　　作者：金彤

　　在过往的采购实践中，征集入围供应商的采购模式由来已久，但往往缺乏政策法规依据和理论支持，时常引发争议。2020年12月公布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》新增框架协议采购方式;同月，财政部研究起草了《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》（以下简称《框架协议办法征求意见稿》），向社会公开征求意见。两份征求意见稿，为框架协议采购方式在定义、适用范围、征集方法、监督管理等方面提供了制度保障。

　　笔者根据工作经验，就《框架协议办法征求意见稿》提几点建议。

　　建议一：供应商的违约违规违法成本较低，建议加大违约违规违法成本。

　　《框架协议办法征求意见稿》第四章法律责任部分主要就采购人、集中采购机构、采购代理机构、评审小组成员、财政部门及其工作人员、电子采购系统开发建设和运营机构的法律责任进行了界定。而作为当事人之一的协议供应商，仅适用其第五十三条（政府采购当事人的民事责任）的宽泛指向，仅表明当事人违反本办法规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任，并未提供指导判定依据和相关适用情形。对供应商的约束也仅针对《框架协议办法征求意见稿》第四十一条规定的五种情形，显然过于单薄。建议强化违法违规供应商的惩戒，结合上位法的修订，细化框架协议供应商违约违规违法的具体情形，完善相应处罚机制。如增加禁止参加框架协议政府采购活动的供应商情形适用条款，推出“黑名单”制度。

　　建议二：框架协议采购需求标准、文本规范有待明确。

　　《框架协议办法征求意见稿》第八条阐述了八项采购需求内容，但相对多为原则性规定，没有就工程、货物、服务的分类专门予以规范。同时，缺乏框架协议采购文本规范。对此，建议分别就工程、货物和服务分类设计相应的采购需求标准，增加框架协议采购文本规范，以“管理办法细则要求”等方式呈现。

　　建议三：《框架协议办法征求意见稿》第四十四条中第一类和第二类项目采购情形确定成交供应商的方式有待优化。

　　第一类项目采购情形，由集中采购机构根据采购项目特点和相关规定确定成交供应商;第二类项目采购情形，确定成交供应商的方式为“应当优先采用二次竞价、比例分配或者顺序轮候方式”;虽与《框架协议办法征求意见稿》第三条相关联，但也仅粗略地涉及采购频次、数量和金额等要素的原则规制，政策弹性过大，没有进一步界定选择适用的情形，不利于监管工作的开展。建议立法部门在充分调研的基础上，考虑竞争性和合规性，统筹好公平和效率，同时秉承审慎包容的原则，根据二次竞价、比例分配或者顺序轮候方式的特点，细化适用情形，提出各种采购方式的选择指导意见。各省、自治区、直辖市财政部门可据此制定具体实施办法。

　　建议四：《框架协议办法征求意见稿》未明确框架协议采购的绩效管理（评价）内容，应补充完善相关内容，更好地增进框架协议采购绩效管理效能。

　　应突出问题导向和结果导向。以问题为导向，着力打通堵点，克服难点;以结果为导向，真正体现三E（经济性、效率性和效益性），及时整理、归纳、分析、反馈绩效评价结果，并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。具体而言，应把握“十二步”策略，科学设计开展框架协议采购项目绩效管理（评价）的内容。第一步是依托SMART原则（具体的，Specific;可衡量的，Measurable;可达到的，Attainable;具相关的，Relevant;有明确截止期限的，Time-based）,设计绩效目标。第二步是明确绩效评价的目的。第三步是合理开展绩效评价的设计过程。第四步是建立绩效评价的体系框架（核心）。第五步是做好证据收集。第六步是科学把握绩效评价实施过程。第七步是客观评估本次绩效评价的局限性。第八步是深入的绩效分析（重点）。第九步是阐明评价结论。第十步是总结主要经验和做法。第十一步是客观评价存在的主要问题。第十二步是提出建议和改进举措。

　　在过往的采购实践中，征集入围供应商的采购模式由来已久，但往往缺乏政策法规依据和理论支持，时常引发争议。2020年12月公布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》新增框架协议采购方式;同月，财政部研究起草了《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》（以下简称《框架协议办法征求意见稿》），向社会公开征求意见。两份征求意见稿，为框架协议采购方式在定义、适用范围、征集方法、监督管理等方面提供了制度保障。

　　笔者根据工作经验，就《框架协议办法征求意见稿》提几点建议。

　　建议一：供应商的违约违规违法成本较低，建议加大违约违规违法成本。

　　《框架协议办法征求意见稿》第四章法律责任部分主要就采购人、集中采购机构、采购代理机构、评审小组成员、财政部门及其工作人员、电子采购系统开发建设和运营机构的法律责任进行了界定。而作为当事人之一的协议供应商，仅适用其第五十三条（政府采购当事人的民事责任）的宽泛指向，仅表明当事人违反本办法规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任，并未提供指导判定依据和相关适用情形。对供应商的约束也仅针对《框架协议办法征求意见稿》第四十一条规定的五种情形，显然过于单薄。建议强化违法违规供应商的惩戒，结合上位法的修订，细化框架协议供应商违约违规违法的具体情形，完善相应处罚机制。如增加禁止参加框架协议政府采购活动的供应商情形适用条款，推出“黑名单”制度。

　　建议二：框架协议采购需求标准、文本规范有待明确。

　　《框架协议办法征求意见稿》第八条阐述了八项采购需求内容，但相对多为原则性规定，没有就工程、货物、服务的分类专门予以规范。同时，缺乏框架协议采购文本规范。对此，建议分别就工程、货物和服务分类设计相应的采购需求标准，增加框架协议采购文本规范，以“管理办法细则要求”等方式呈现。

　　建议三：《框架协议办法征求意见稿》第四十四条中第一类和第二类项目采购情形确定成交供应商的方式有待优化。

　　第一类项目采购情形，由集中采购机构根据采购项目特点和相关规定确定成交供应商;第二类项目采购情形，确定成交供应商的方式为“应当优先采用二次竞价、比例分配或者顺序轮候方式”;虽与《框架协议办法征求意见稿》第三条相关联，但也仅粗略地涉及采购频次、数量和金额等要素的原则规制，政策弹性过大，没有进一步界定选择适用的情形，不利于监管工作的开展。建议立法部门在充分调研的基础上，考虑竞争性和合规性，统筹好公平和效率，同时秉承审慎包容的原则，根据二次竞价、比例分配或者顺序轮候方式的特点，细化适用情形，提出各种采购方式的选择指导意见。各省、自治区、直辖市财政部门可据此制定具体实施办法。

　　建议四：《框架协议办法征求意见稿》未明确框架协议采购的绩效管理（评价）内容，应补充完善相关内容，更好地增进框架协议采购绩效管理效能。

　　应突出问题导向和结果导向。以问题为导向，着力打通堵点，克服难点;以结果为导向，真正体现三E（经济性、效率性和效益性），及时整理、归纳、分析、反馈绩效评价结果，并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。具体而言，应把握“十二步”策略，科学设计开展框架协议采购项目绩效管理（评价）的内容。第一步是依托SMART原则（具体的，Specific;可衡量的，Measurable;可达到的，Attainable;具相关的，Relevant;有明确截止期限的，Time-based）,设计绩效目标。第二步是明确绩效评价的目的。第三步是合理开展绩效评价的设计过程。第四步是建立绩效评价的体系框架（核心）。第五步是做好证据收集。第六步是科学把握绩效评价实施过程。第七步是客观评估本次绩效评价的局限性。第八步是深入的绩效分析（重点）。第九步是阐明评价结论。第十步是总结主要经验和做法。第十一步是客观评价存在的主要问题。第十二步是提出建议和改进举措。