优化专家职责定位，发挥专业支撑作用

　　作者：上海市政府采购中心　王点

　　专家作为政府采购活动的主体之一，起到提升采购专业化水平，保障采购结果质量的重要作用。在当前采购活动中，专家评审存在种种乱象，社会对专家体制机制改革的呼声越来越高。《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）中要求调整评审专家职责定位，发挥专家的专业支撑作用，解决权责不对等、“专家不专”等问题，正是对这一呼声的最好回应。

　　笔者认为，要让专家在政府采购活动中“人尽其才”，需要从两个方面来入手，一方面是通过体制机制的改革，改变专家在评审活动中的职责定位，解决《深改方案》中提出的权责不对等的问题;另一方面是通过转变评审工作方式，发挥专家的专业能力，解决专家不专的问题。

　　实现专家与采购人的权责对等

　　《深改方案》提出，改革应当坚持“权责对等”基本原则，即“理顺政府定位与各方职责。理顺采购人、评审专家等各方主体的权利与责任，形成授权合理、责任明晰的政府采购管理机制。”当前的评审工作中，“权责对等”的要求并未得到充分的贯彻，主要体现为：在采用综合评分法的项目中，由于采购人代表占评审委员会的比重较低，专家评委的打分往往决定着采购结果的走向。因此，在当前评审体制下，采购结果的“决定权”一般属于评审专家。另一方面，从责任承担的角度来看，专家承担的责任范围主要限于评标现场，即对其评审行为的合法性负责。至于推荐的中标人在项目实际执行过程中是否具有足够的技术水平履行采购合同，其结果只能由采购人来承担。这就导致采购人没有决定结果的权力，但必须承担履行结果的责任，这便是典型的权责不对等，并且造成了当前采购工作中常见的两种现象：

　　第一，在某些项目中，采购人对综合打分排序第一的供应商并不满意，但当前制度下并不允许采购人改变评审结果，于是采购人被迫“剑走偏锋”，想办法找一些会使供应商投标无效的情形来使整个项目采购失败，或是让某些供应商通过提出质疑的方式给代理机构和监管部门压力，促使项目重新采购。如果当项目进入履约过程后，采购人才发现产品或服务存在缺陷导致项目无法达到预期目标时，就更会加深采购人对专家评审结果乃至政府采购专家制度的不满。

　　第二是在当前体制下，专家具有决定采购结果的主导权，这增加了供应商与专家之间利益输送的可能性。同时，考虑到当前代理机构在项目采购中依然存在需求不明确、标书不规范、评分未细化等诸多问题，使得专家在打分时具有了较大的自由裁量空间。在这两个因素的共同影响下，一些专家受到利益驱使打出了不合理的评分，导致评标结果的偏差。此外，专家与投标供应商之间的利益输送往往难以取证，监管部门缺乏有效的追责手段。

　　综合上述情况，笔者认为，要解决当前专家在评审阶段“权大责小”的矛盾，最具有可操作的方法是将采购结果的决定权“交还”给采购人，通过缩小专家权力的方式做到权责对等。同时，加强落实采购人主体责任，让采购人在行使采购结果决定权的同时对采购结果的履行情况承担责任，做到权责对等。具体操作方面，既可以通过修改评审规则，增加采购人代表在评审委员会中的权重（此方式已经在《深改方案》中明确提出）也可以通过建立评定分离的评审机制，直接由采购人在评标委员会推荐的范围内自行选定中标供应商（深圳市于2014年起在部分项目中探索采用评定分离的模式，积累了一定的制度基础和工作经验）。

　　发挥专家的专业支撑作用

　　当采购人可以自行选定中标供应商后，从业人员还需要思考以下两个问题：一是采购人是否有足够意愿去选择排名靠后供应商;二是采购人的选择权是否会让一些项目评审流于形式。在笔者参与对采购单位的调研中，一些采购人反映哪怕是在电子集市的供应商中择一提供服务，也常会难以抉择，担心向领导汇报时没有非常充分的理由。因此可见，如果是在金额较大的招标项目中要求采购人行使选择中标供应商的决定权（特别是选择非第一名的供应商时），采购人的领导决策部门必然会有很大的压力。此时，需要鼓励评审专家发挥专业支撑作用，在工作机制上从以往“重评分”向“重建议”转变，在工作内容上强调编写评标报告的指导性和建议性，要求评审委员会对可能被选为中标人的三家（或多家）供应商进行综合评价，详细论述各家供应商具有的优势和不足，对采购人在履约验收和合同执行过程中应当注意的关键点提出指导意见，并根据项目实际情况对供应商在中标后应该改进和完善的工作内容提出具体、可行的建议。采购人以专家提出的综合报告为依据，结合自身工作实际，选择最有利于项目执行的供应商中标。更重要的是，专家在报告中提到的优缺点和工作指导建议将成为采购人在合同履约验收以及合同执行时的参考依据，采购人应认真核验产品或服务是否与报告中的描述相符，同时严格按照专家提出的工作指导和建议完善合同的执行。通过这种方式，实现《深改方案》所要求的专家从“决策”职责向“建议”职责转变，发挥了专家在履约验收中的专业支撑作用。同时，赋予采购人对采购结果的决定权，提高其对采购工作的重视程度，督促其按专家建议实施履约验收工作，确保采购结果的质量。

　　此外，对于专家在报告中提出的优缺点和指导建议，采购人的审计部门应当进行定期审查，如发现专家的建议存在明显不妥和倾向性的内容，或是对重要缺陷没有提及等，应当及时提醒相关使用部门注意，同时上报财政主管部门，加强对可能存在问题专家的管理和专业培训。（本段所述内容可以用一个简单的示意图表示）

　　挖掘专家的专业能力

　　有许多采购人反映评审专家存在“专家不专”的问题。从各地政府采购专家管理办法来看，对于入库专家均设定了一定的专业门槛，并且也要求专家定时参加政府采购知识培训。这种情况下依然出现“专家不专”的情况，并非专家本身能力不足，而是专家工作机制尚不完善。

　　一是专家随机抽取方式容易导致专业不匹配。对于一些较为小众的项目，专家库中对应专业的人数较少，难以满足同时评审的需要。如果补充相近专业的专家，容易发生隔行如隔山的情况，导致专家评审不专业。今后，在采购人自行选择专家的制度基础上，应当通过优化专家库功能，鼓励采购人之间共享专家资源，增进专家使用情况的沟通，提升专家与项目的匹配程度。

　　二是专家评审时间不够充裕。在一些大型项目中，投标人数较多，标书内容庞杂，专家在半天或一天的评审时间中只能“抓大放小”地阅览标书，着重考量核心内容，对供应商一些细节上的内容有所遗漏，导致评分不准确。不时发生事后发现标书中存在不符合要求的响应或是前后矛盾的内容，难免会使采购人留下“专家不专”的印象。因此无论是采购人还是代理机构，对于大型项目的评审都应做好应对方案，提前进行回标分析，给予专家充足的评审时间。

　　三是在一些经济较为发达的地区，当前专家评审费普遍较低，不利于调动专家的积极性，同时也难以吸引真正高水平的专家参与项目。考虑到采购人或代理机构需要控制项目中专家费的成本，因此在中央提出厉行节约的大背景下，采取增加采购人比例、允许一定金额以下的招标项目采用3人评标等方式缩减专家人数，同时适当提高每位专家的评审费，或许能从一定程度上提高专家的专业性和工作的积极性。

　　四是在疫情防控常态化的背景下积极探索远程评标以及全国专家联网使用的可能性。通过视频会议等方式，邀请不同地区的专家参与同一个项目的需求论证或是项目论证，有利于拓宽思路、分享经验，提高项目采购的质量。同时，邀请专家远程参与较偏远地区的评审项目也能够显著降低人力成本，提升评审质量，增进该地区采购工作的整体水平。