江苏分阶段加强PPP项目绩效管理

　　日前，江苏省财政厅发布《关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知》（苏财金[2020]105号，以下简称《通知》），就加强江苏省PPP绩效管理工作作出安排。

　　《通知》就准备阶段PPP项目绩效、采购阶段PPP项目绩效、执行阶段PPP项目绩效分别进行了明确。在准备阶段强调，项目实施机构在PPP项目入库环节（准备阶段）负责编制该项目的总体绩效目标与绩效指标。财政部门会同行业主管部门及时对实施机构报送的《项目实施方案》进行审核，重点关注项目总体绩效目标与绩效指标。在采购阶段强调，PPP项目采购阶段，招标文件中项目的绩效目标和绩效指标原则上应当与政府批复的实施方案保持一致。中标结果产生后，实施机构可根据《指引》第十一条第二款的规定，结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中的非实质性内容进行合理调整。在执行阶段强调，PPP项目执行阶段，绩效目标和绩效指标原则上不予调整。确因变化需要调整的，实施机构可通过召开专家评审会的方式，委托与项目公司（社会资本）共同认可的专家，对调整结果的合法合规性、合理性、科学性、可行性进行评审。

　　《通知》明确，要规范项目绩效评价和按效付费原则。实施机构应根据项目合同和经审定的年度绩效目标和绩效指标，在项目建设期、运营期进行年度绩效评价。年度绩效评价要统筹考虑评价开始及截止时点，为项目审核和资金拨付预留时间，不得出现超期、拖欠运营补贴现象。绩效评价时，实施机构应建立依据充分、程序规范、档案完备、全程留痕的绩效评价过程管理机制，要求评价人员填制《PPP项目绩效评价工作底稿》。评价人员应对照年度绩效目标和绩效指标对项目公司（社会资本）的工作成效进行客观、公允、全面评价，逐项指标编制工作底稿（得分底稿和扣分底稿均须编制）。

　　附件

　　江苏省财政厅关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知

　　各市县财政局：

　　为规范政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理，提高公共服务供给效能，保障合作各方合法权益，进一步提升我省PPP项目管理水平，根据《中华人民共和国预算法》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》以及《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称《指引》），现就有关要求通知如下，请联合行业主管部门、项目实施机构、项目公司（社会资本）、第三方机构一并遵照执行。

　　一、准备阶段项目绩效目标与绩效指标的编制审核

　　（一）项目实施机构在PPP项目入库环节（准备阶段）负责编制该项目的总体绩效目标与绩效指标。总体绩效目标与绩效指标属于《项目实施方案》的重要章节，应当按规定进行潜在社会资本市场测试，并结合测试反馈结果进行修订完善。实施机构应当以正式文件形式将《项目实施方案》（含项目总体绩效目标与绩效指标）报送财政部门、行业主管部门审核。行业主管部门为实施机构的，仅需报财政部门审核。项目涉及多个行业主管部门的，应当分别报送。未明确行业主管部门的，由同级人民政府予以明确后报送。

　　（二）财政部门会同行业主管部门及时对实施机构报送的《项目实施方案》进行审核，重点关注项目总体绩效目标与绩效指标，具体可通过专家评审等方式开展（应当包括行业技术专家）。项目总体绩效目标与绩效指标的评审应当主要对照《指引》第七条、第八条、第九条、第十条的规定进行，并关注政府承担的年度运营补贴支出是否与当年项目公司（或社会资本）绩效评价结果完全挂钩。实施机构应根据专家评审提出的修改意见对项目总体绩效目标和绩效指标予以修改完善，并重新提请专家进行书面复核。复核通过后，专家应当出具《××PPP项目准备阶段总体绩效目标和绩效指标专家评审意见表》并签字确认。财政部门、行业主管部门依据评审及复核结果作出通过绩效评审的结论。实施机构据以完善项目“一案两评”，并将报请相关部门审核的文件、专家评审及复核意见、对照修改结果、专家评审意见表等文件资料列为《项目实施方案》的附件。为提高工作效率，总体绩效目标和绩效指标的专家评审可以与“一案两评”的评审一并进行，但专家仍需出具《××PPP项目准备阶段总体绩效目标和绩效指标专家评审意见表》并签字确认。

　　（三）在《项目实施方案》相关章节，实施机构应当说明总体绩效目标与绩效指标、年度绩效目标与绩效指标的关联衔接内容，并明确年度绩效目标和绩效指标工作要求。《项目实施方案》应合法合规编制绩效目标与绩效指标允许变更或争议解决机制条款，为项目后续阶段可能面临的不确定事项预留空间。

　　（四）项目实施机构应将通过物有所值评价和财政承受能力论证的《项目实施方案》（含项目总体绩效目标与绩效指标），报本级人民政府审核批复。本级人民政府批复同意的实施方案，是项目后期政府采购和合同签订的重要依据。

　　二、采购阶段绩效目标与绩效指标的调整

　　（一）PPP项目采购阶段，招标文件中项目的绩效目标和绩效指标原则上应当与政府批复的实施方案保持一致。

　　（二）中标结果产生后，实施机构可根据《指引》第十一条第二款的规定，结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中的非实质性内容进行合理调整。财政部门会同行业主管部门及时对调整情况及结果进行审核，并经专家复核并签署《××PPP项目采购阶段总体绩效目标和绩效指标专家评审意见表》或由PPP法律顾问出具《法律意见书》予以认定。PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。

　　（三）采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应按《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）规定，将拟签订的合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核。PPP项目合同审核时，除应对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更以外，还应重点审核合同约定的PPP项目绩效目标和指标体系是否与《项目实施方案》、采购文件保持一致或未发生实质性变动，是否通过专家复审或通过《法律意见书》确认。通过审核的PPP合同，由实施机构报本级人民政府批准并授权实施机构签署。

　　三、执行阶段绩效目标与绩效指标的调整

　　PPP项目执行阶段，绩效目标和绩效指标原则上不予调整。确因变化需要调整的，实施机构可通过召开专家评审会的方式，委托与项目公司（社会资本）共同认可的专家，对调整结果的合法合规性、合理性、科学性、可行性进行评审。

　　（一）因项目建设运营涉及的投资、边界发生重大变化确需变更的，实施机构应按有关规定履行项目变更调整手续，项目绩效目标与绩效指标应当重新编制。因相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效并确需调整的，实施机构应按规定对项目绩效目标与绩效指标进行修正完善。上述指标的变更、完善均应参照准备阶段的绩效目标与绩效指标审核要求，报送财政部门、行业主管部门审核。专家评审通过后，专家应当出具《××PPP项目执行阶段总体绩效目标和绩效指标专家评审意见表》并签字确认。财政部门及相关行业主管部门可据此作出审核通过的结论，通过审核后报本级人民政府批准。

　　（二）根据《指引》第十三条的规定，实施机构在项目运营期间逐年编制PPP项目政府付费或可行性缺口补助支出预算时，应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报资料一并报送财政部门审核。年度绩效目标和绩效指标应由实施机构按照总体绩效目标和绩效指标以及年度工作开展情况合理制定，财政部门可组织专家对项目年度绩效目标和绩效指标进行评审，评审后形成《××PPP项目××年度绩效目标和绩效指标评审结果》，作为财政部门预算审核编制等工作的重要依据。

　　四、规范项目绩效评价和按效付费

　　（一）实施机构应根据项目合同和经审定的年度绩效目标和绩效指标，在项目建设期、运营期进行年度绩效评价。年度绩效评价要统筹考虑评价开始及截止时点，为项目审核和资金拨付预留时间，不得出现超期、拖欠运营补贴现象。

　　（二）绩效评价时，实施机构应建立依据充分、程序规范、档案完备、全程留痕的绩效评价过程管理机制，要求评价人员填制《PPP项目绩效评价工作底稿》（附件1，以下简称工作底稿）。评价人员应对照年度绩效目标和绩效指标对项目公司（社会资本）的工作成效进行客观、公允、全面评价，逐项指标编制工作底稿（得分底稿和扣分底稿均须编制），并应搜集充分适当的得分、扣分的依据列为具体工作底稿的附件。项目公司（社会资本）应当对工作底稿内容及结果进行认定，签署“情况属实”等反馈意见并签章。项目公司（社会资本）对工作底稿及附件有异议的，应当提供解释和佐证材料，评价人员应予以甄别认定并决定是否采纳。工作底稿应作为评价结果产生的主要依据。按《指引》第十九条第五款要求进行资料归档时，应当将工作底稿一并归档，归档应保存纸质档案和电子扫描PDF版，为今后接收监督检查、审计巡查等工作做好准备。

　　（三）实施机构应当按照《指引》第十九条、二十条、二十一条的规定编制项目年度绩效评价报告。评价报告还应包含年度绩效评价总得分、按照合同约定的运营补贴计算模型等测算得出的年度运营补贴总额。绩效评价报告应按《指引》第十九条第六款、第二十条的规定征询项目公司（社会资本）的意见。

　　（四）上述工作完成后，实施机构应将年度绩效评价报告按《指引》第二十一条的规定报送财政部门、行业主管部门复核，并应同时报送工作底稿及附件。复核时可委托独立第三方机构或专家进行复核，复核无误后应作出《××PPP项目××年度绩效评价报告复核结果的报告（复核结论）》并签章确认。财政部门应严格依据绩效评价结果拨付实施机构项目年度运营补贴资金。

　　五、相关工作要求

　　（一）实施机构可通过合规方式委托第三方机构协助开展绩效评价，包括但不限于总体绩效目标和绩效指标制定或完善、年度绩效目标和绩效指标的制定或完善、年度绩效评价等。但已承担项目“一案两评”编制和招标代理的第三方机构不得承担绩效评价工作，具体按《关于进一步提高政府和社会资本合作（PPP）项目第三方服务机构工作质量的意见》（苏财金〔2020〕69号）执行。

　　（二）实施机构项目绩效管理相关工作可联合财政部门、行业主管部门共同开展，减少信息不对称，提高工作效率，保障项目及时顺利推进。

　　（三）各市县财政部门要会同实施机构、行业主管部门、第三方机构、专家等共同做好项目绩效管理信息公开相关工作，及时、规范在全国PPP综合信息平台上填报上传相关信息资料，做到应填尽填，主动接受社会监督。

　　（四）各市县财政部门在每年开展的PPP项目财政监督工作中，应按本文件和《指引》要求，对项目开展绩效管理相关工作重点监督。

　　（五）各地应对照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）和《指引》，做好新老项目绩效管理衔接工作。